隨著公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)和自媒體的快速發(fā)展，近年來，環(huán)保群體事件頻發(fā)，日本福島核事故后我國(guó)核能的復(fù)蘇發(fā)展面臨公眾接受性的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。業(yè)內(nèi)對(duì)核科普宣傳、信息公開透明等方面給予了高度關(guān)注。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，筆者認(rèn)為，我國(guó)核能公眾參與的體系和實(shí)踐還處于成長(zhǎng)期，在公眾參與機(jī)制和程序建設(shè)等方面還存在四個(gè)“錯(cuò)位”，需要給予更多的重視。
一、 公眾參與的機(jī)制“錯(cuò)位”
目前，有環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與以及項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等兩種公眾參與機(jī)制。但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》僅是原則性規(guī)定，在征求公眾意見的形式、范圍和反饋意見處理等方面有較大的操作空間，離社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)要求還有較大差距，其增強(qiáng)溝通信任、提高公眾接受性的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮。另一方面，《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》出臺(tái)后，公眾對(duì)環(huán)境影響和安全問題的意見和訴求集中到穩(wěn)定評(píng)估機(jī)制中解決，而社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告的編制、評(píng)估機(jī)構(gòu)多為地方工程咨詢公司，而其缺乏相應(yīng)的環(huán)境評(píng)價(jià)和核安全專業(yè)知識(shí)，主要工作方式也是“單向的”調(diào)查分析，提出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議等；對(duì)公眾提出的環(huán)境和安全問題，不能解釋反饋和溝通互動(dòng)，更無采納/不采納公眾意見的機(jī)制。其操作不好甚至?xí)鸬健包c(diǎn)火劑”的作用。依賴社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來解決公眾對(duì)環(huán)境和安全問題的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)是機(jī)制上的錯(cuò)位。
為此，筆者建議編制和發(fā)布具有操作性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法實(shí)施細(xì)則，讓公眾充分參與到核能項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估中來，從機(jī)制和程序上切實(shí)保障公眾參與的公正性、公開性和客觀性。對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建議在環(huán)境影響和安全評(píng)估之后進(jìn)行，否則，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)尚未開始之時(shí)，就匆忙啟動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，顛倒因果，容易“點(diǎn)火”引發(fā)社會(huì)群體事件。
二、 公眾參與的責(zé)任主體“錯(cuò)位”
目前，我國(guó)核能項(xiàng)目公眾參與的主體單位多為項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府。作為公眾參與的組織者和實(shí)施者，其公正性、公開性、客觀性是否能得到保證存在質(zhì)疑。社會(huì)公眾懷疑建設(shè)單位背后的企業(yè)利益，以及項(xiàng)目對(duì)所在地政府的投資和稅收誘惑，其“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重身份降低了公眾參與的權(quán)威性和信任度。實(shí)踐中，社會(huì)公眾呼吁獨(dú)立的“第三方”專業(yè)機(jī)構(gòu)出面解釋和仲裁。
借鑒美國(guó)核電廠環(huán)境評(píng)估中公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)核管會(huì)（NRC）是美國(guó)核電廠環(huán)境評(píng)估中公眾參與活動(dòng)的責(zé)任主體，既對(duì)各種環(huán)境問題給出權(quán)威評(píng)估，也對(duì)公眾每條意見給出公開應(yīng)答，有針對(duì)性地化解公眾疑慮，這是美國(guó)公眾接受核電的重要保證。我國(guó)已形成獨(dú)立監(jiān)管的、不受發(fā)展部門干擾的核安全監(jiān)督管理體系。建議我國(guó)的核環(huán)境和安全監(jiān)管部門勇于擔(dān)當(dāng)，在核能項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估的公眾參與中承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。
三、 公眾參與的定位“錯(cuò)位”
公眾參與的基本出發(fā)點(diǎn)是讓決策更多地反映公眾的意愿。按參與程度不同可劃分為完全沒有參與、有所參與、平等分享決策權(quán)力、完全控制決策過程等不同等級(jí)。對(duì)于核能項(xiàng)目，我們正從傳統(tǒng)的政府決策，過渡到公眾參與機(jī)制的逐步建立和強(qiáng)化階段。但不得不說，一些輿論走到另一個(gè)極端，片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾共享甚至完全控制決策權(quán)力。現(xiàn)實(shí)中，一些項(xiàng)目在群體事件的壓力下“一鬧就停”，項(xiàng)目本身雖安全但“根據(jù)民意”而取消建設(shè)的事件屢屢發(fā)生。公眾參與中的“民粹化”決策傾向令人憂慮。
從國(guó)情出發(fā)，我國(guó)核能項(xiàng)目公眾參與的目的應(yīng)是使公眾了解核電建設(shè)情況，反映自己的訴求，保證自身權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督。公眾參與的定位更多應(yīng)體現(xiàn)在知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)上，而不能把決策權(quán)完全交給公眾，盲目順從公眾情緒化的非理性選擇，影響國(guó)家的整體利益，也損害了公眾和地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。公眾的意見和訴求是否采納，首先應(yīng)取決于這些意見和訴求是否符合國(guó)家的法律法規(guī)，是否具有科學(xué)理性的依據(jù)和道理，是否具有現(xiàn)實(shí)可操作性。
四、 公眾參與的范圍“錯(cuò)位”
對(duì)于核能項(xiàng)目，地方政府往往“趨利避害”，推薦一些位于本行政區(qū)域邊界處的廠址；還有一些廠址旁鄰?fù)獾刂脴I(yè)者眾多的旅游度假地區(qū)。這些廠址的公眾參與問題更加復(fù)雜，僅在項(xiàng)目所在行政區(qū)和常住人口中小范圍征求意見，已不能滿足利益相關(guān)方表達(dá)關(guān)切和參與監(jiān)督的需求，更深層次是跨行政區(qū)域的利益補(bǔ)償問題，這是得到公眾支持的重要物質(zhì)條件，是核能公關(guān)工作的基礎(chǔ)。對(duì)位于省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)交界處的廠址，上一級(jí)政府應(yīng)加大協(xié)調(diào)力度，按照利益風(fēng)險(xiǎn)平衡原則，采取更合理的補(bǔ)償和地方稅務(wù)分享政策等，切實(shí)讓項(xiàng)目影響范圍內(nèi)的公眾有機(jī)會(huì)分享核能發(fā)展的直接利益。對(duì)于建設(shè)單位來說，在上一級(jí)政府未能承諾親自協(xié)調(diào)的情況下，要慎重選擇位于省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)交界處的廠址。
對(duì)于公眾參與而言，核科普宣傳教育等“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”的灌輸固然重要，更重要的是確立一套“以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”的“程序”，使公眾感受到參與過程的公正和透明。只有如此，其結(jié)果才能得到公眾的廣泛接受。建議早日建立適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與機(jī)制和制度，使公眾參與法律化、制度化、程序化，促進(jìn)我國(guó)核能事業(yè)的順利發(fā)展。
